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论英美情报监督体系及其启示<sup>*</sup>

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0引言

情报工作是国家安全工作的重要组成部分之一，情报在维护国家安全工作中发挥着至关重要的作用。但由于情报工作手段或技术会存在被滥用的可能性，因此会对公民权利造成侵害。有鉴于此，在许多国家的情报工作建设过程中，规范情报工作，把情报工作的各个环节纳入法治轨道，成为法治国家开展情报建设的一项重要任务。因此，情报监督体系的规范和完善与否可以视为衡量一个国家情报建设发展水平的重要标志。本文拟根据公开材料，对英国和美国的情报监督体系进行研究。并结合中国情报工作的实际，以及2017年颁布的《中华人民共和国国家情报法》和其他相关法律探索如何建设我国的情报监督体系，以加强党对情报工作的领导、促进我国情报工作现代化、法治化的发展。

1英美国家的情报监督：文献概述

情报监督是情报学研究重要内容之一。但是，在情报监督研究方面，国内外的研究目前呈现出比较明显的差别。简单地说，国内目前关于情报监督的研究较少，而且大多侧重于介绍国外情报监督的做法经验，国内的情报监督研究起步也比较晚。在知网以“情报监督”为题名检索到的13篇文章，剔除3篇英文文献，只有10篇文章题名含有“情报监督”。如果再加上“情报立法”为题名检索到的15篇与情报监督议题相关的文章，那么，中文文献中集中研究情报监督问题的文章大约只有25篇。这些文章围绕如下方面的主题开展了研究：一是对美国的情报监督机制的总体性介绍与研究。汪明敏先后发表的文章和著作比较全面地介绍了美国情报监督机制的两种类型：正式监督机制和非正式监督机制。[1-3]二是重点研究立法机关在情报监督方面开展的立法工作及其作用。潘志高主持编译了美国关于情报工作的重要立法，是开展美国情报研究的基础性工作[4]；邬进平研究了法国议会在推进情报监督立法方面开展的工作[5]，而更多国内学者集中讨论了美国国会对情报监督的立法历史[6-8]、国会情报监督失灵的原因[9]、美国国会成立专门的委员会实施情报监督的背景、过程和意义等重要问题[10]。三是对情报监督的某一侧面做深入的分析，例如对情报监督中作为内部监督形式的监察长监督的深入分析[11];对涉外情报的监督机制也有比较深入全面的分析[12]；对情报监督建设所体现的法治精神的深度解析[13]。

相比较而言，关于情报监督的英文文献在研究数量和研究内容上则相对丰富不少，国外关于情报监督问题的关注和研究也较早，大约起步于20世纪70年代。仅以近期具有代表性著作为例，可以管窥国外关于情报监督的研究最新动向，即重新审视随着时代变化，一些国家结合当前安全环境的变化，正检讨和反思过去情报监督体制和机制的不足，试图设计更有效合理的情报监督体系。例如，易安·雷(Ian Leigh)和诺德·维格(Njord Wegge)在其共同主编的著作中比较全面系统地介绍了挪威、罗马尼亚、英国、比利时、法国、美国、加拿大和德国等国家的情报监督工作，他们认为在21世纪，情报工作以及情报监督工作受到了国际安全环境重大变化的影响。这种重大变化重点表现在以“伊斯兰国”和“基地”组织为代表的国际恐怖主义的威胁持续存在；以俄罗斯在乌克兰和克里米亚问题上的行动为标志，凸显的东西方关系对抗；通过“斯诺登事件”披露的以“棱镜”项目为代表的大规模监听行为。他们认为这些国际安全环境的重大变化深刻地影响了情报工作，也对情报监督构成了新挑战[14]。在稍微早一点的研究中，纽约大学法学院的两位研究者高德曼(Zachary K. Goldman)和拉斯科夫(Samuel J. Rascoff)认为在21世纪，情报监督不再是传统的狭义意义上的，情报监督不仅仅是通过立法、行政和司法等手段规范情报机构行动合法性。在新的全球安全环境下，一些新机制和新动力对情报监督也发挥着重要作用。例如，不断涌现的全球性跨国公司对传统的情报监督机制发挥着重要的补充作用[15]。当以美国、英国等国家为代表的发达国家在重新反思如何改进情报监督工作的时候，一些发展中国家在新时期开始探索建立适合自身需要的情报监督体系。在英国和荷兰的支持下，马其顿作为一个新兴国家于2018年提出了《情报监督纲要》(Guidelines for Intelligence Oversight: for parliamentary committees in the Assembly of the Republic of Macedonia)[16]。

上述研究成果给本文奠定了基础，也同时提出了本文需要回答的问题。当一些国家在新时期努力完善情报监督体系的时候，本文将要努力回答以英国、美国为代表的发达国家在情报监督建设方面，到底完成了哪些工作，对我国情报监督有何借鉴启示意义。本文将运用对比分析方法，系统分析英美情报监督体系的框架，重点介绍英美情报监督体系的类型、机制、内容，在分析英美情报监督工作的特点的同时，也指出其存在的问题及其原因。最后，本文也结合我国情报工作，谈谈英美情报监督工作对完善我国情报监督工作的启示。

文章来源：《情报探索》网址: http://www.qbtszz.cn/qikandaodu/2020/1024/537.html